Журнал "ЭнергоРынок"

Интервью с первым заместителем председателя ФЭК России, докт. экон. наук, профессором Юрием Сахарновым

ЭР: В прошлом году объем и сложность задач, стоящих перед органами государственного регулирования естественных монополий РФ, резко возросли. В этом году будет прослеживаться та же тенденция. В чем заключается секрет успешной и эффективной работы ФЭК в столь сложных условиях?

Ю. С.: Мы научились работать с опережением. Уже в августе 2003 г. были установлены предельные уровни тарифов на электроэнергию и тепло на 2004 г. В сентябре-октябре 2003 г. мы с РЭКами не раз проводили совещания, чтобы отшлифовать детали механизма установки и регулирования тарифов на будущий год, с прицелом, что такая работа в дальнейшем будет охватывать уже трехлетний период. Многое было осмыслено, поступили конструктивные предложения, были выработаны принципиально новые подходы.

ЭР: Есть ли основания полагать, что определяющие функции госрегулирования естественных монополий (ЕМ), присущие рыночной экономике, уже освоены?

    Ю. С.: Прежде чем ответить на вопрос: <эМожно ли?> - скажу о том, что нужно.
    Во-первых, необходимо учесть, что если раньше мы устанавливали тарифы на электроэнергию, к примеру, лишь для РАО <эЕЭС России>, то сегодня эта организация преобразовалась в четыре, а то и в пять компаний. Создана Федеральная сетевая компания, формируются генерирующие компании, уже функционируют ЦДУ ФОРЭМ и АТС, налаживается работа рынка продажи электроэнергии по свободным ценам согласно схеме <5-15>. И получается, что те методики, которые у нас были раньше, сейчас нуждаются в серьезной модификации.
    Во-вторых, нужно признать, что в соответствии с проходящим процессом реформирования электроэнергетической отрасли круг задач, стоящих перед ФЭК, значительно расширился. Работать в таком напряженном режиме Федеральной энергетической комиссии еще не приходилось.
    А теперь перейду к ответу на вопрос. Говорить, что механизмы установления тарифов отлажены, а функции госрегулирования ЕМ освоены, можно, но инновации в госрегулирование естественных монополий будут продолжаться.

Задача ФЭК России - способствовать тому, чтобы ответы на усложняющиеся вопросы выражались в виде инициатив по переводу работы отрасли на рыночные основы с сохранением потенциала надежности и усилением импульсов развития всех отраслей ТЭК и транспорта.

ЭР: Это обнадеживает. Но как будет работать Администратор торговой системы? Откуда брать инвестиции в электроэнергетику - с учетом степени изношенности энергомощностей и устарелости инфраструктуры? Насколько стабильнее будет работа энергопоставщиков и энергопотребителей в связи с появлением Системного оператора? Что будет с сетевыми компаниями? Как повысить энергоэффективность производства и наладить приемлемую для общества политику энергосбережения? Как безболезненно решить проблему перекрестного субсидирования? И, наконец, главный вопрос: насколько успешно пройдет разделение отрасли на естественно-монопольные (передача и распределение электроэнергии, диспетчеризация) и на конкурентные (производство и сбыт) виды деятельности?

Ю. С.: К сожалению, на сегодняшний день вопросов больше, чем ответов на них. Ситуация усложнилась в связи с тем, что естественные монополии подвергаются фундаментальным изменениям. РАО <эЕЭС России>, <эГазпром>, <эТранснефть>, а теперь и ОАО <эРоссийские железные дороги> пришли в движение в связи с постановкой новых задач для экономического развития страны в целом. Сырьевая направленность не будет приоритетной даже при возможном (хотя и маловероятном) росте экспорта сырой нефти, газа и электроэнергии. Задача ФЭК России - способствовать тому, чтобы ответы на усложняющиеся вопросы выражались в виде инициатив по переводу работы отрасли на рыночные основы с сохранением потенциала надежности и усилением импульсов развития всех отраслей ТЭК и транспорта. Нужно, чтобы эти инициативы были адекватны решению основной задачи, которая заключается в наращивании темпов экономического роста и удвоении ВВП.

ЭР: Вы только что сказали о надежности. Опыт реформирования зарубежных стран показывает, что в стремлении к конкуренции подчас недостаточно внимания уделяется вопросам надежности. Что необходимо сделать для поддержания высокого уровня надежности электроэнергетики в России?

Ю. С.: Поддержание энергобезопасности на должном уровне - это серьезная проблема, которая требует пристального внимания. Недопустимо лечить одно, калеча при этом другое. Пример тому - массовые отключения электроэнергии в Италии (в жаркое лето все включили кондиционеры, из-за большой нагрузки отключилась сеть), в Калифорнии, в Англии. Мы учли горькие уроки этих и ряда других стран. А их регуляторы признали, что у России в данном отношении есть чему поучиться. Все это свидетельствует не только о сохранении, но и о развитии потенциала отечественной электроэнергетики. Более того, опыт ЕЭС России, равно как и опыт с системами госрегулирования ЕМ в России, оказался востребованным и в цитадели рыночной экономики - США, причем в плане предотвращения и экономических (Калифорния, 2002 г.), и чисто энергетических (север США и юг Канады, 2003 г.) кризисов.
В конце года я возглавил группу из 70 человек, куда входили руководители РЭК и ФЭК России. Мы были в Испании и в Италии, встречались с руководством энергокомпаний и с регуляторами. Состоялся обмен мнениями профессионалов двух стран. Общение проходило на равных, и наши вопросы, особенно касающиеся обеспечения энергобезопасности, часто ставили в тупик зарубежных коллег. Ресурс системности электроэнергетики в названных странах лишь начинает осваиваться, а нам в ходе реформ важно его не потерять. И взаимный обмен опытом в этом плане крайне важен.

ЭР: В сложившейся ситуации ответственность отечественных регуляторов растет не по дням, а по часам. В связи с этим появляется проблема кадрового наполнения системы госрегулирования. Какие шаги предпринимаются в этом направлении?

Ю. С.: Наполнение бывает количественным и качественным. Только лишь увеличением числа регуляторов в центре и на местах решить поставленные задачи не удастся. Важнее другое: для принятия оптимальных решений найти способы, чтобы проекты <эсверху> подкреплялись инициативами <эснизу>. А для этого нужно, чтобы кадровый потенциал органов госрегулирования работал и рос бесперебойно, причем не в арифметической, а в геометрической прогрессии.

Для решения подобного рода задач создана общественная организация - Межрегиональная ассоциация региональных энергетических комиссий. Именно эффективное взаимодействие ФЭК России и МАРЭК позволяет вносить предложения по построению и укреплению единой вертикали госрегулирования ЕМ и более полному использованию потенциала РЭКов, налаживать их совместную работу на федеральном и региональном уровнях - во взаимодействии с центральными и местными властями.

ЭР: Два предпоследних месяца 2003 г. ознаменовались тремя важными событиями в области совершенствования системы государственного регулирования. Прежде всего это первая сессия студентов - будущих профессионалов в сфере госрегулирования ЕМ, становящихся таковыми в результате систематического обучения, а не по окончании курсов переподготовки или повышения квалификации. Второе событие - заседание ERRA, Ассоциации регуляторов европейских стран и стран СНГ в Москве. И, наконец, третье - масштабное обучение в <эОлимпийце> под Москвой. Что это: кадровый прорыв? Обеспечение той геометрической прогрессии, о которой Вы говорили?

Ю. С.: И то, и другое, и третье? Работа в данном и во многих других направлениях строится исходя из признания следующей истины: один из ключевых ресурсов в подходе к решению отдельных и совокупных задач госрегулирования ЕМ - надежные кадры. Грамотный регулятор - эффективный энергорынок; такая взаимосвязь уже обнаружилась в результате совместной постоянной работы по повышению квалификации кадров.

Государственное регулирование ЕМ - это особый менеджмент, полифункциональный по своей природе. И главной функцией здесь является соблюдение интересов потребителя - от рядового гражданина до крупного предприятия, что в немалой степени связано с укреплением позиций государства в рыночной экономике. Всему этому надо учить систематически и продуктивно.

Совершенно очевидно, что сегодня уже нельзя управлять командными методами ни экономикой в целом, ни энергетикой в частности. Управление должно строиться на адекватной нормативно-правовой основе и подкрепляться соответствующим методическим обеспечением.

    Развитие рыночных отношений в энергетике, необходимость четкого определения целей, задач и функций системы регулирования ЕМ не только в ТЭК, но и на транспорте четко выявили потребность в регуляторах-профессионалах. До сегодняшнего дня ни один вуз, ни одно среднее техническое заведение, ни один колледж не выпускали специалистов-регуляторов для естественных монополий. Поэтому мы наладили и такую работу, помня, что хорошо поставленное обучение - это тоже аналитика, поиск вариантов работы с естественными монополиями, продумывание схемы, с помощью которой можно будет ликвидировать перекрестное субсидирование, сделать так, чтобы тарифы не росли с каждым годом. Решить подобные задачи могут только профессиональные регуляторы. В связи с этим создана соответствующая кафедра при Российской академии предпринимательства.
    Принята следующая схема обучения: 1) выпускники, закончившие 11 классов, поступают на первый курс; 2) специалисты, имеющие высшее образование, проходят переподготовку - чтобы получить второй диплом регулятора, они обучаются 1,5-2 года; 3) закончившие техникум обучаются 3 года. В 2004-2005 гг. будут внедряться новые, более совершенные способы обучения, и мы сможем полностью передать студентам свои знания и подготовить специалистов высокого класса.
    Нет сомнений в том, что инициатива ФЭК России, МАРЭК и Российской академии предпринимательства, поддержка РСПП и ряда министерств будет оправдана: выпускники кафедры будут готовы взять на себя тяжелую, но творческую и продуктивную работу по дальнейшему обеспечению системы госрегулирования естественных монополий.
    Конечно, ФЭК России, другие ведомства и организации налаживали соответствующее обучение ранее. Но институты повышения квалификации, разного рода курсы, семинары и тренинги - все это выглядело как стены и крыша без фундамента. С появлением специальности <эрегулятор> в номенклатуре высшего образования, в соответствии с государственным образовательным стандартом (прибавим сюда еще надежную аттестацию и богатые перспективы трудоустройства выпускников), в системе подготовки и переподготовки высококвалифицированных кадров появился и фундамент.

ЭР: Два других события - плод совместных усилий отечественных и зарубежных регуляторов. Так кто же мы - все еще ученики, не сдавшие экзамены на профессиональную зрелость?

    Ю. С.: С сентября 2003 г. Федеральной энергетической комиссией РФ проводилась работа по ускоренной подготовке и переподготовке кадров при содействии Всемирного банка. 400 человек проходили обучение в Москве в центре <эОлимпиец> - им преподавали курс регулирования естественных монополий специалисты из Испании, Италии, США, Португалии, Бразилии и других стран. Впервые было собрано все среднее звено: ведущие специалисты в сфере регулирования, главные специалисты, начальники отделов из всех регионов РФ. Мы сейчас проводим реформы в области электроэнергетики, которые в других странах прошли раньше; сравнивать результаты полезно для всех.
    Еще в начале 2002 г. ФЭК России в соответствии с постановлением Правительства РФ вошла в качестве учредителя в Региональную ассоциацию органов регулирования энергетики (ERRA) с центром в Будапеште; она объединяет соответствующие органы в странах Центральной и Восточной Европы, Балтии, Закавказья и Центральной Азии. Прошедшее в конце 2003 г. заседание ERRA в Москве показало эффективность подобного взаимодействия в полной мере. Мы достойно представляем Россию в ассоциации. Поэтому впервые за всю ее историю заседание Комитета по лицензированию проходило осенью 2003 г. в Москве. ФЭК России и МАРЭК получили благодарность за его организацию.
    Как показал опыт проведенных мероприятий, нам есть чему поучиться у зарубежных коллег, но в то же время и они многому учатся у нас.

ЭР: Почему регуляторы стран Европы идут нам навстречу в поддержке подобного рода мероприятий?

Ю. С.: Они не только привозят, но и увозят с собой хороший багаж знаний. Принимая непосредственное участие в организации курсов переподготовки, мне не раз приходилось слышать похвалу в адрес наших учеников: они с ходу схватывают суть приемов регулирования, проектов, решаемых задач и адаптируют их к местным условиям своего региона. Более того, они предлагают и свои варианты решения.
Соответственно эти знания берут на вооружение и зарубежные наставники. Разрабатывается общий язык, который обеспечивает надежную и прозрачную работу системы госрегулирования ЕМ. И этот язык взаимно обогащается: если зарубежные специалисты вводят в него понятия и термины, объясняющие параметры функционирования системы госрегулирования в стабильных условиях, то отечественные специалисты, включая обучающихся, говорят о специфике принятия решений в условиях неполной определенности.

ЭР: Можно ли говорить, что система госрегулирования ЕМ выходит на новые рубежи?

    Ю. С.: Это действительно так. Довольствоваться достигнутым - не наш стиль работы. Запуск модифицирующихся механизмов госрегулирования в связи с введением новых структур в области электроэнергетики, да и в других отраслях ТЭК, освоение транспортной сферы ставят перед регуляторами задачи повышенной трудности. Износ оборудования, старение инфраструктуры, недостаточное внедрение новых технологий - тоже заботы регуляторов. Встает очень много принципиально новых задач. Это и предотвращение сбоев в энергообеспечении, особенно теплообеспечении, и реформа ЖКХ, и определение статуса локальных естественных монополий, и многое другое. Поэтому ответственность за работу специалистов и их переподготовку сверхвысокая.
    Избранный нами курс обнадеживает: мы не только даем регуляторам определенную сумму знаний, но и учим их умению принимать решения в сложнейших ситуациях. И спрос общества, рыночной экономики, отраслей ТЭК и транспорта на грамотных и надежных регуляторов-профессионалов надеемся удовлетворить в полной мере.
    Уверен, что мы совместно решим самые сложные задачи, которые поставлены перед системой госрегулирования ЕМ, и успешно освоим новые методы, связанные с налаживанием гибкой и продуктивной тарифной политики, содействующей успешности проводимых в отраслях ТЭК реформ. Совершенно очевидно, что сегодня уже нельзя управлять командными методами ни экономикой в целом, ни энергетикой в частности. Управление должно строиться на адекватной нормативно-правовой основе и подкрепляться соответствующим методическим обеспечением.
    А это опять-таки проблема грамотного регулятора, вооруженного новейшими знаниями во многих областях, наделенного полномочиями по принятию непростых решений, добивающегося взаимных договоренностей, чтобы сочетать усилия различных ведомств с подчас противоположными интересами. Лишь при таких условиях энергорынок России заработает на полную мощь и в интересах всех граждан страны.