Журнал "ЭнергоРынок"

Электроэнергетика России как отрасль, требующая значительных вложений на длительные сроки, испытывает хронический дефицит инвестиций. Вводы генерирующих мощностей на электростанциях страны за последние 15 лет составляли в среднем немногим более 1 млн кВт в год, что в 4-5 раз ниже необходимых для компенсации отработанного оборудования. За это время основное энергетическое оборудование электростанций <эпостарело> примерно на 10 лет, что эквивалентно снижению его остаточного паркового ресурса почти на треть.

Финансирование инвестиционной программы электроэнергетики в последние годы несколько улучшилось, но остается пока явно недостаточным. По отчетным данным РАО <эЕЭС России> освоение капитальных вложений в 2001-2003 гг. (в текущих ценах) составило 45,2; 56,9; 79,2 млрд руб. соответственно. По разным оценкам минимальная потребность в инвестициях в ближайшие 10 лет составит не менее 3 млрд долларов в год, максимальная - 5-6 млрд долларов. Проблема их привлечения приобретает особую остроту, поскольку спад инвестиционной деятельности в отрасли может привести к серьезным последствиям для всей экономики России. Для решения этой проблемы необходима разработка соответствующей инвестиционной политики в электроэнергетике России.

В конкурентной сфере электроэнергетики необходима разработка новых механизмов управления и регулирования, сочетающих долгосрочные интересы государства и частного бизнеса и регулирующих рынок (рыночные формы и правила) с целью максимальной его открытости, демонополизации и дебюрократизации.

    В ходе начавшегося процесса реформирования электроэнергетики России существенно меняются условия развития отрасли, принципы и методы организации системы управления ее развитием, роль государства в данном процессе. Принятым в марте 2003 г. федеральным законом РФ <эОб электроэнергетике>1 сформулирована новая государственная политика в сфере электроэнергетики и основные принципы организации экономических отношений в этой сфере.
    Как следует из положений закона, наряду с сохранением традиционных приоритетов энергетической политики (требования энергетической безопасности, технологического единства, надежности и устойчивости функционирования электроэнергетики и др.) предусматривается создание цивилизованной конкурентной среды, обеспечивающей в том числе и устойчивое развитие отрасли.
    Цели реформы электроэнергетики соответствуют основным положениям новой государственной политики и формулируются следующим образом:

повышение эффективности функционирования и развития электроэнергетики;
увеличение инвестиционной привлекательности отрасли.
Основными средствами достижения этих целей в первую очередь являются:
выделение конкурентных секторов в сфере электроэнергетики;
сокращение государственного субсидирования электроэнергетики и инвестирования из государственного бюджета;
изменение характера государственного регулирования в электроэнергетике.
    В процессе реформирования в сферу конкурентных секторов выделяется большая часть генерирующих мощностей. В то же время в государственной собственности остаются основные электрические сети и атомная электроэнергетика. Доля участия государства в капитале оптовых генерирующих компаний на базе гидрогенерации планируется на уровне более 50% 2.
    Государственное регулирование в электроэнергетике возможно в условиях как монополии, так и конкурентного рынка. В первом случае оно носит жесткий административный характер и, в частности, требует прямого государственного регулирования цен и тарифов на отпускаемую энергию. Данный вид регулирования применяется в настоящее время в России и сохранится на период реформирования электроэнергетики. Жесткое регулирование предусматривает принятие законодательных актов и правительственных постановлений, обязательных для исполнения, с соответствующим контролем и ответственностью.
    Регулирование на конкурентном рынке ставит основной целью гарантию условий для свободной и справедливой конкуренции на рынках электроэнергии, создание равных экономических условий для производителей и потребителей энергии, соблюдение их интересов. Такое регулирование станет необходимым после завершения переходного периода. Россия не имеет опыта применения подобного регулирования в электроэнергетике; не существует и единой, общепризнанной модели такого регулирования в мировой практике - в каждой стране оно происходит по-разному.
    Конкретные методы и средства регулирования на конкурентном рынке предполагается разработать до завершения переходного периода, основные принципы организации системы государственного регулирования электроэнергетики в условиях рынка определены в законе <эОб электроэнергетике>. Они сочетают жесткие административные правила организации рынка и экономические механизмы управления сформировавшимися рынками. Роль последних возрастает по мере расширения сферы рыночных отношений в энергетике.
    В России в условиях рыночной электроэнергетики (после завершения переходного периода) необходимо использовать оба указанных выше вида государственного регулирования, так как переход на полностью свободный конкурентный рынок электроэнергии в нашей стране практически невозможен в силу ряда объективных причин:
наличия в структуре электроэнергетики естественно-монопольных сфер деятельности, сохраняющихся и после реформирования: передача и распределение электроэнергии, технологически изолированные территориальные электроэнергетические системы;
сохранения в структуре электроэнергетики значительной части энергетических объектов государственной собственности;
выполнения возможных текущих политических или социально-экономических требований потребителей электроэнергии отдельных <эрегрессивных> регионов;
выполнения требований по защите окружающей среды, если организация рынков энергии не обеспечивает соблюдения соответствующих условий;

возможности злоупотреблений производителями и поставщиками электроэнергии своим монопольным положением, в том числе в чрезвычайных ситуациях.

По разным оценкам минимальная потребность в инвестициях в ближайшие 10 лет составит не менее 3 млрд долларов в год, максимальная - 5-6 млрд долларов.

    В выделенных сферах естественных монополий и государственной собственности должны применяться все меры жесткого государственного регулирования и управления. Управление инвестициями в области передачи электроэнергии, относящейся к сфере естественно-монопольной деятельности, долж-но подчиняться общенациональным интересам. Экономическая рентабельность энергетических объектов в этой сфере хоть и важный фактор, но в данном случае не главный. Основная цель управления здесь - снятие технологических ограничений на функционирование электроэнергетики и территориальное расширение сферы деятельности рынков электроэнергии.
    В конкурентной сфере электроэнергетики необходима разработка новых, адекватных ситуации механизмов управления и регулирования, сочетающих долгосрочные интересы государства и частного бизнеса и регулирующих рынок (рыночные формы и правила) с целью максимальной его открытости, демонополизации, дебюрократизации, свободы предпринимательской деятельности, доходности. Лишь при создании таких условий возможно привлечение инвестиций в электроэнергетику.
    Принципы инвестиционной политики, которые в монопольном и конкурентном секторах электроэнергетики могут различаться, и легли в основу предложенной системы инвестирования и развития электроэнергетики России3.
    Основной принцип инвестиционной политики в электроэнергетике - обеспечение ее устойчиво-го и эффективного развития, удовлетворяющего потребности страны в электрической энергии, с сохранением технологической целостности Единой электроэнергетической системы и обеспечением энергетической безопасности России.
    Устойчивое и эффективное развитие электроэнергетики, видимо, должно достигаться путем проведения государственной политики в развитии отрасли, которая направлена на формирование стратегий и программ ее развития, определяющих масштабы и пропорции развития электроэнергетики и встроенных в систему социально-экономического развития страны, а именно:

в энергетическую стратегию России на перспективу 20-30 лет;
в стратегию развития электроэнергетики России на перспективу 15-20 лет;

в программу развития электроэнергетики России и ее регионов на перспективу 10-15 лет.     Такое прогнозирование и планирование способно четче обозначить перспективы развития электроэнергетики в условиях рынка и уменьшить риски для инвесторов. Определяя политику развития отрасли, государство создает соответствующие механизмы для реализации этой политики: налоговые, кредитные, экспортно-импортные и др. - использование которых облегчает частным генерирующим компаниям разработку стратегических планов и собственных инвестиционных программ.
    Кроме того, требуется опережающее формирование соответствующей законодательной базы, которая бы регламентировала присутствие частных инвесторов в электроэнергетике и включала экономические механизмы, стимулирующие деятельность менеджмента компаний в определенных направлениях и предполагающие экономические санкции при нарушении законодательства.
    Важнейшим принципом организации инвестиционного процесса в электроэнергетике является обеспечение доходности инвестируемого в отрасль капитала. В частности, закон <эОб электроэнергетике> (ст. 23) требует обеспечения уровня доходности электроэнергетики, сопоставимого со средним по стране. Последний, очевидно, должен соблюдаться и в рыночных секторах. Попытки администрирования в условиях рынка снижают доходность и неизбежно ведут к сокращению, если не обвалу, частных инвестиций. Сфера государственного регулирования цен на конкурентном рынке ограничена, и ее расширение прямо запрещено указанным законом (п. 2 ст. 23). Административные меры государства, поддерживающие или повышающие доходность инвесторов (меры страхования и гарантирования доходности), наоборот, полностью оправданы.

Как и в стране в целом, в электроэнергетике необходимо соблюдать принцип неприкосновенности частной собственности, включая и защиту прав миноритарных (мелких) акционеров, которые должны быть надежно защищены от <эпроисков> менеджмента и крупных акционеров хорошо отработанным и эффективным законодательством, соответствующими государственными ведомствами (Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг и др.) и судебной системой, возможностью решения спорных вопросов в международном арбитражном суде.

Целесообразно создание государственного инвестиционного фонда, средства которого будут использоваться на бездефицитное развитие электроэнергетики, в первую очередь на гарантийные обязательства частным инвесторам с целью стимулирования к финансированию генерирующих мощностей системного значения.

    Для разработки инвестиционных проектов и программ необходимо единство методологической и информационной базы, что позволяет упорядочить подготовительный процесс и облегчает в дальнейшем мониторинг данных проектов и программ. Это важно еще и потому, что реформирование электроэнергетики предполагает демонополизацию и развитие конкуренции не только в сферах производства и сбыта, но и в сфере оказания услуг, в том числе и в проектировании. Следовательно, инвестиционные проекты могут разрабатываться различными проектными организациями и при отсутствии единой методологической и информационной основы окажутся несопоставимыми.
    Требуется внедрение единых стандартов бухгалтерского учета при формировании и мониторинге инвестиционных программ, а также повсеместный переход от российской системы бухгалтерского учета к международным стандартам. Объективность, прозрачность и понятность финансовой отчетности, подготовленной на основе международных стандартов, позволяет не только легко сопоставлять эти инвестиционные программы, но и привлекать частных инвесторов, в том числе иностранных.
    Инвестиционная привлекательность электроэнергетики России зависит от уровня информационной открытости отрасли, который определяется полнотой, оперативностью, объективностью и достоверностью информации, обеспечением свободного доступа к ней заинтересованных лиц на основании федеральных законов, требований Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, а также добровольно принятых норм раскрытия дополнительной информации.
    Необходимо соблюдать принцип дебюрократизации инвестиционного процесса в электроэнергетике, уменьшив излишнее вмешательство государства в экономическую деятельность электроэнергетических компаний (что не означает отсутствия государственного контроля над частным бизнесом), а также сформировать новый механизм государственного регулирования и контроля в этом секторе, адекватный условиям и результатам либерализации в электроэнергетике. Мировой опыт показывает, что участие государства в развитии электроэнергетики, сведенное до разумного минимума, увеличивает ее инвестиционную привлекательность.
    Потребуется деятельность по формированию кадрового состава вновь создаваемых электроэнергетических компаний, органов управления инвестициями и на других уровнях, создание системы подготовки руководителей и повышения квалификации производственного персонала через разработку целевых учебных программ, учитывающих специфику электроэнергетики, в сотрудничестве с Министерством образования и ведущими научными и образовательными учреждениями страны: оценка компетентности менеджмента является одним из основных неформальных критериев оценки инвестиционной привлекательности компаний при определении возможного риска вложения в нее средств частными инвесторами. Необходима и работа по расширению базы кадрового резерва, в том числе за счет формирования базы внешних кандидатов на руководящие должности.
    Предполагается создание системы управления развитием электроэнергетики, встроенной в общую систему прогнозирования развития экономики и энергетики России, включающей разработку:

стратегических планов развития электроэнергетических компаний;
<эсхем развития> ЕЭС России и региональных электроэнергетических систем;
инвестиционных программ электроэнергетики России и региональных электроэнергетических систем;
программ энергосбережения России и ее регионов;
программ для обеспечения бездефицитного развития электроэнергетики;
системы мониторинга инвестиционных программ.
    Составная часть этих работ - прогноз перспективных цен и тарифов на энергоносители, оценка объемов платежеспособного спроса на электрическую энергию, анализ структурных изменений в экономике страны при изменениях цен и тарифов на энергоносители и др.
    В связи с возрастающей интеграцией России в мировую экономику важно соотносить принципы построения системы управления развитием электроэнергетики России с мировыми стандартами: общеэкономическими стандартами ВТО и принципами организации рынков электроэнергии, принятыми Европейским парламентом и cоветом4.
    Необходимо соблюдение приоритетности вложений инвестиций в наиболее актуальные для государства объекты электроэнергетики - объекты системного уровня, критически важные для поддержания технологической целостности и эффективности электроэнергетических систем. Таким образом, государство должно определить приоритеты и создать систему экономических мер, стимулирующих движение инвестиций в нужном направлении - например, предоставление государством гарантийных обязательств с целью снижения стратегических рисков инвесторов. Вариантами таких обязательств могут быть долевое финансирование, льготное кредитование, обеспечение облигационных займов, гарантированные закупки электроэнергии у сооружаемых электростанций и др. В противном случае потребуется прямое участие государства в инвестировании электроэнергетических объектов системного значения.
    Целесообразно создание государственного инвестиционного фонда, средства которого будут использоваться на бездефицитное развитие электроэнергетики, в первую очередь на гарантийные обязательства частным инвесторам с целью стимулирования к финансированию генерирующих мощностей системного значения.
    Идею создания такого фонда в свое время поддержали Госстрой, ФЭК, Минэнерго и РАО <эЕЭС России>, предложив направить его средства на:
компенсацию отрицательной разницы между равновесной ценой электроэнергии, сложившейся по завершении строительства генерирующих мощностей, и ценой, предложенной на конкурс;
гарантийные обязательства инвесторам, реализующим государственные инвестиционные проекты или участвующим в сооружении электростанций по собственным проектам;
полное финансирование приоритетных для государства инвестиционных проектов в случае отсутствия частных инвесторов.
В качестве потенциальных источников формирования такого фонда могут выступать:
средства от продажи имеющегося госпакета акций генерирующих источников (за вычетом расходов по приобретению дополнительного пакета акций федеральной сетевой компании и системного оператора);
бюджетные средства (в рамках целевых инвестиционных программ);
дивиденды по госпакетам акций;
плата за услуги по формированию стратегического резерва мощностей (аналог нынешней абонентной платы, из которой финансируются инвестиционные программы РАО <эЕЭС России>) или косвенный налог (например, акциз);
средства самофинансирования в процессе деятельности фонда в виде выручки от продажи на рынке готовых объектов или пакета акций, арендных платежей при передаче в концессию, процентов за льготные кредиты и др.     На начальном этапе реформирования электроэнергетики средства фонда, видимо, могут использоваться преимущественно на прямые инвестиции. Однако впоследствии основным его назначением должно стать страхование стратегических рисков инвесторов.
    Требуется разработка рациональной структуры органов управления инвестиционным процессом в электроэнергетике России в новых условиях (в первую очередь органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях), которые займутся согласованием инвестиционных программ, включая порядок и условия строительства, финансирования объектов электроэнергетики, их консервации, вывода из эксплуатации и другими вопросами. Весьма важно, чтобы в процессе реформирования были сохранены проектно-изыскательские институты энергетического профиля, такие как институт <эЭнергосетьпроект>, занимающиеся проектированием развития электроэнергетических систем страны и регионов как технически единого организма.
    Необходим постоянный мониторинг выполнения инвестиционных программ развития электроэнергетики, независимо от видов собственности объектов электроэнергетики, с определением <эузких мест> и принятием корректирующих мероприятий. Кроме того, государство должно проводить мониторинг развития электроэнергетики в целом, условий ее развития, эффективности организации рынков. Основной целью анализа текущего состояния и перспективных условий развития электроэнергетики должно быть выявление тенденций развития, оценка их с точки зрения соответствия принятых инвестиционных программ как требованиям стабильного и эффективного развития электроэнергетики, так и запросам потребителей электроэнергии.

    Примечание
    1 Федеральный закон РФ № 35-Ф3 от 26.03.2003 г. <эОб электроэнергетике>; Федеральный закон РФ № 36-Ф3 от 26.03.2003 г. <эОб особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федерального закона "Об электроэнергетике">.
    2 Концепция стратегии ОАО <эРАО "ЕЭС России"> на 2003-2008 гг. <5+5>. http://www.rao-ees.ru/ru/investor/5+5n.htm.
    3 Воропай Н. И., Труфанов В. В., Шевелева Г. И. Обеспечение инвестирования и развития электроэнергетики России при переходе к конкурентному рынку // Энергетическая политика. - 2004. - Выпуск 2.
    4 Directive 2003/54/EC of the European Parliament and of the Council of 26 June 2003, Official journal of the European Union, L 37-55.