Журнал "Энергорынок" # 8 за 2006 год

    Процесс реформирования коммунального комплекса вызывает в обществе множество дискуссий. Это обусловлено не только тем, что комплекс проблем, связанный с данной тематикой, крайне политизирован и вызывает в большинстве случаев не рациональную, а эмоциональную реакцию, но и их сложностью. В этой статье проанализированы некоторые ключевые вопросы, а также цели и задачи управления региональным коммунальным комплексом в условиях реформирования.

    Общая характеристика
    Для лучшего понимания сути вопроса полезно определиться с самим термином "коммунальный комплекс". С одной стороны, его можно рассматривать как неотъемлемую часть жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), с другой стороны - как совокупность подотраслей, обеспечивающих снабжение коммунальными услугами население и организации, а также как посредника между топливно-энергетическим комплексом и конечными потребителями энергоресурсов. При этом каждая подотрасль имеет собственные проблемы, компетенции и может регулироваться различными нормативными документами.
    Исторически согласно Общероссийскому классификатору "Отраслей народного хозяйства" к жилищно-коммунальному хозяйству были отнесены: жилищное хозяйство, коммунальное хозяйство, непроизводственные виды бытового обслуживания населения. В соответствии с этим коммунальный комплекс включал в себя: наружное освещение, гостиничное хозяйство, теплоснабжение, газоснабжение, внешнее благоустройство, эксплуатацию служебных зданий, коммунальное и бытовое водоснабжение, управление коммунальным хозяйством и др.
    Наиболее актуальное толкование понятия "коммунальное хозяйство" содержит утвержденный в 2003 г. Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД). По данному классификатору к коммунальному комплексу прежде всего следует отнести деятельность по распределению электрической энергии, газа, тепловой энергии, сбору и доставке воды, обращению с бытовыми отходами, производству тепловой энергии на котельных (рис. 1).
    Несмотря на то, что понятие "коммунальный комплекс" как таковое и являлось общепризнанным, однако свое законодательное определение оно получило в вышедшем федеральном законе № 210-ФЗ от 30.12.2004 г. "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". Закон устанавливает, что организация коммунального комплекса - юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, осуществляющее эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых для производства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, и (или) осуществляющее эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.
    Кроме того, в государственном стандарте Российской Федерации "Жилищно-коммунальные услуги. Общие технические условия"1 применительно к жилищно-коммунальным услугам (ЖКУ) вновь упоминается газоснабжение. В этой связи с определенным допущением определение ФЗ № 210 можно расширить с учетом данного вида деятельности. Таким образом, содержание термина "коммунальный комплекс" более или менее определено, хотя и имеется некоторое несоответствие в нормативных документах.

    Основные цели и задачи реформирования коммунального комплекса
    Сложившаяся к началу реформ ситуация в коммунальной сфере определялась типичными условиями административно-командной системы с точки зрения технических характеристик, институциональной структуры, взаимоотношений производителей и потребителей, механизмов формирования цен (тарифов). Она характеризовалась: господством государственной собственности, высокой централизацией управления, искусственной монополизацией рынков, высоким уровнем дотационности. В совокупности это формировало искаженную мотивацию экономических агентов в данной сфере, ориентируя ее на тип хозяйственного поведения, который принято называть "затратным механизмом". Такое положение, объективно не устраивающее все заинтересованные стороны, привело к необходимости реформирования ЖКХ. Однако ход его реализации на сегодняшний день в значительной степени не устраивает ни потребителей, ни поставщиков, ни органы власти. Постоянный рост расходов населения на ЖКУ не приводит к улучшению качества предоставляемых услуг и повышению уровня благоустройства жилья.
    Для решения проблем коммунального комплекса была разработана федеральная целевая программа "Жилище". Ее ключевым элементом является подпрограмма "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры", предусматривающая создание условий для приведения жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры в соответствие со стандартами качества, обеспечивающими комфортные условия проживания. Задачи подпрограммы:

• модернизация объектов коммунальной инфраструктуры;
• повышение эффективности управления объектами коммунальной инфраструктуры;
• привлечение средств из внебюджетных источников (от частных инвесторов, кредитные средства, личные средства граждан) для финансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры.
      Реализация федеральной целевой программой "Жилище" имеет достаточно типичные проблемы: оценка привлеченных средств из внебюджетных источников (составляющих около половины всей суммы, заложенной в программе) излишне оптимистична; средства местных бюджетов (немногим менее четверти от запланированной суммы по программе) выделяются не в полном объеме, а средств, выделяемых федеральным центром, как правило, недостаточно для решения накопившихся за долгое время проблем. При этом зачастую нет четко сформированных приоритетов, средства расходуются не по назначению, реализация конкретных проектов чрезмерно затягивается.
      Кроме того, следует отметить, что некоторые регионы РФ существенно отличаются друг от друга своими климатическими условиями, а также уровнем социально-экономического развития, поэтому перечень проблем и приоритетные направления их решения могут иметь значительное расхождение. Успешное достижение декларированных целей требует комплексного подхода именно на уровне региона, с более четкой проработкой целей и задач с учетом региональной и муниципальной специфики.
  

      Управление коммунальным комплексом на региональном уровне
      Рассмотрим, каким образом может осуществляться управление коммунальным комплексом на региональном уровне. Эффективность управления органами власти (региона, местного самоуправления, регулирующих и надзорных органов) заключается в создании условий для функционирования и развития организаций коммунального комплекса при условии соблюдения интересов потребителей. Основными компонентами процесса управления коммунальным комплексом в этом случае являются:
  

• тарифная политика;
• инвестиционная политика;
• управление основными фондами и внедрение новых технологий;
• кадровая политика.
      В условиях реформирования коммунального комплекса фактор эффективной тарифной политики является одним из важнейших. Наряду с инвестиционной политикой он определяет принципиальную возможность финансового оздоровления отрасли и обеспечения ее самоокупаемости. Существующие проблемы тарифной политики являются следствием сложившейся внутри отрасли критической ситуации, несовершенством нормативно-правовой и методической базы тарифного регулирования, сложностью и несогласованностью взаимоотношений участников рынка. Несмотря на проводимую реструктуризацию задолженности предприятий коммунального комплекса и постоянный рост тарифов, в целом отрасль по-прежнему нуждается в дополнительном финансировании.
      В этих условиях основные цели тарифной политики заключаются в защите экономических интересов потребителей от постоянного повышения тарифов, проведении демонополизации и развитии конкурентной среды, финансовом оздоровлении коммунального комплекса, привлечении частного бизнеса, повышении экономической эффективности управления и качества коммунальных услуг.
      Перечень основных задач тарифной политики:
  
• разработка муниципальных энергетических планов и управление спросом на коммунальные услуги;
• внедрение рациональной процедуры установления и пересмотра тарифов на коммунальные услуги на местном уровне;
• совершенствование механизмов контроля и экспертизы деятельности регулируемых предприятий;
• разработка эффективных механизмов экономического стимулирования снижения издержек в коммунальном комплексе, в том числе за счет внедрения ресурсо- и энергосберегающих технологий;
• достижение компромисса между противоречивыми интересами предприятий, инвесторов и потребителей коммунальных услуг.
      Текущий объем производственных капитальных вложений в коммунальный комплекс явно недостаточен (прирост инвестиций характерен в основном для крупных городов). Инвестиционный процесс в коммунальном комплексе не развит и не имеет рыночного характера, что приводит к незначительной доле банковских кредитов, отсутствию среди источников средств ценных бумаг и заемных средств, полученных от других организаций. Неэффективность системы хозяйствования и управления предприятием, отсутствие квалифицированного персонала (менеджеров, инженеров, рабочих и т. д.) крайне затрудняет самостоятельный выход предприятия на рынки капитала. Однако, несмотря на это, в данной сфере имеются определенные положительные сдвиги.
      Отсутствие программ развития предприятий и незаинтересованность руководства в осуществлении ремонта и реконструкции за свой счет объясняется практикой инвестиционного менеджмента: наличие социальной значимости объекта гарантирует выделение средств из внешних источников, особенно в случае технологических инцидентов во время или непосредственно перед отопительным сезоном.
      В этих условиях основной целью системы управления инвестиционной политикой в коммунальном комплексе должно стать привлечение необходимых финансовых ресурсов для восстановления и развития инфраструктуры, а также обеспечения потребителей минимально необходимым уровнем коммунальных услуг. В перспективе нужно создать условия для устойчивого развития коммунального комплекса как жизненно важного базиса для повышения качества и уровня жизни населения.
      Достижение указанных целей предусматривает решение комплекса задач, направленных на значительное повышение притока инвестиций в коммунальный комплекс:
  
• обеспечить включение инвестиционной составляющей в тариф в размере, достаточном для возврата инвестиций; приоритетным направлением здесь является снижение себестоимости, а не рост тарифов;
• стимулировать привлечение средств частного капитала, в том числе иностранного, для восстановления и модернизации жилищно-коммунальной инфраструктуры, в т. ч. используя налоговые льготы;
• обеспечить эффективное использование бюджетных средств для поддержки и оптимизации структуры коммунального комплекса отсталых территорий, непривлекательных в большинстве своем для частного капитала;
• использовать скрытые возможности предприятий коммунального комплекса (менеджмент, логистика, технология, финансы, кадры) для привлечения собственных источников финансирования мероприятий энергосбережения и программ повышения энергоэффективности производства.
      Тесная взаимосвязь процесса управления основными фондами коммунального комплекса с механизмами тарифной и инвестиционной политики в регионе требует сбалансированного подхода к их реализации. Первоочередными целями управления основными фондами являются: восстановление инфраструктуры для обеспечения потребителей минимально необходимым уровнем коммунальных услуг, развитие коммунальной инфраструктуры муниципальных образований, снижение себестоимости и повышение качества коммунальных услуг. Для их достижения необходимо решить следующие задачи:
  
• произвести инвентаризацию основных фондов предприятий коммунального комплекса;
• разработать прогноз потребностей в обновлении основных фондов с учетом текущих и перспективных потребностей потребителей, их платежеспособности, состояния рынка энергетических ресурсов;
• сформировать стратегию управления основными фондами, разработать планы и программы модернизации;
• инициировать реализацию конкретных проектов по восстановлению и развитию основных фондов;
• осуществлять жесткий контроль за реализацией программ и проектов модернизации по использованию бюджетных средств;
• корректировать общий план мероприятий, условия эксплуатации и управления коммунальными объектами на основании оценки технико-экономического, экологического и социального положения.
      Следует отметить, что для успешного проведения реформы коммунального комплекса региона необходима реализация качественной кадровой политики и адекватной системы оплаты труда. Важнейшими проблемами организаций коммунального комплекса в этой сфере являются недостаток квалифицированных кадров и общий низкий уровень менеджмента.
      Низкий уровень оплаты труда, отсутствие перспектив профессионального и личностного роста, негативный в целом имидж отрасли фактически обусловили пониженные требования к профессиональным качествам персонала. Еще в советское время за отраслью закрепился образ "кадрового отстойника", когда рабочие и специалисты, уволенные или ушедшие с других производств, концентрировались на предприятиях коммунального комплекса, что привело к общему снижению производительности труда. Так, например, в среднем по России численность работников коммунального комплекса в расчете на тысячу обслуживаемых жителей в два раза выше, чем на аналогичных европейских предприятиях.
      За годы реформирования часть опытных и квалифицированных кадров (пусть и небольшая) перешла на работу в другие, более высокооплачиваемые отрасли народного хозяйства или достигла пенсионного возраста. Молодежь, получившая качественное техническое, инженерное и экономическое образование, не видя перспектив профессионального и личностного роста, устремляется в основном в частные предприятия либо в крупные государственные компании. Те, кто получил начальное или среднее профессионально-техническое образование, также не проявляет интереса к работе в коммунальном комплексе, предпочитая более доходную или менее обременительную работу. Определенные надежды по преодолению сложившегося комплекса проблем с кадровым обеспечением связываются с развитием и функционированием управляющих компаний, осуществляющих на конкурентных рыночных принципах оказание коммунальных услуг. Другим фактором положительного воздействия на положение предприятий коммунального комплекса является приход в отрасль представителей крупного российского капитала, таких как Альфа-групп, Интеррос, РКС, Российские коммунальные инвестиции, КЭС и др. Эти компании, применяющие в своей практике передовые методы корпоративного управления, должны улучшить мотивацию и стимулирование работы персонала.
      Основной целью органов власти в кадровой политике коммунального комплекса является содействие долгосрочному привлечению квалифицированных специалистов для обеспечения восстановления и развития коммунальной инфраструктуры, а также дальнейшего повышения качества и уровня предоставляемых услуг.
      Достижение поставленной цели предполагает поэтапное решение следующих задач:
  
• оценить потребность отрасли в кадровых ресурсах применительно к территориям;
• проанализировать альтернативные варианты привлечения людских ресурсов;
• разработать стратегию привлечения квалифицированных специалистов в коммунальный комплекс в отношении источников людских ресурсов, специальностей и квалификации;
• определить приоритетные направления подготовки и переподготовки кадров;
• создать отраслевую систему оплаты труда, обеспечивающую адекватное вознаграждение работников и стимулирующее воздействие на производительность и качество труда.
      Перечисленные цели и задачи являются ключевыми для успешного управления региональным коммунальным комплексом. Однако в последнее время стало очевидно, что указанных компонентов управления коммунальным комплексом на региональном уровне недостаточно.
  

      Новые факторы успешного управления
      Необходимо понимать, что, кроме внутрисистемных компонентов, серьезное внимание при управлении коммунальным комплексом следует уделять вопросам социальной защищенности потребителей. Создание и поддержание коммунальной инфраструктуры на уровне, соответствующем высоким стандартам качества жизни, в достаточно неблагоприятных условиях может оказаться весьма дорогостоящим процессом. Поэтому важно оценить и спрогнозировать: способно ли население оплачивать высокие стандарты жизни. Если способно, то в какой мере, если нет - нужно определить, какая для этого потребуется финансовая поддержка из бюджета.
      В процессе проведения реформ ЖКХ население оказалось самым незащищенным на рынке товаров и услуг, производимых предприятиями коммунального комплекса. На сегодняшний день основными проблемами, связанными с потреблением и оплатой коммунальных услуг, являются:
  

• низкий средний уровень доходов населения, не позволяющий полностью оплачивать потребляемые объемы;
• отсутствие отлаженной системы договорных отношений и товарно-денежных взаиморасчетов между всеми участниками рынка ЖКУ;
• недостаточное количество приборов учета и регулирующего оборудования;
• недостаточно проработанная регламентация качества предоставляемых ЖКУ;
• несовершенство существующей системы бюджетной помощи населению.
      Необходимо определить новую цель управления коммунальным комплексом - создание адекватной системы повышения социальной защищенности населения. Перечень основных подцелей и задач, требующих скорейшего разрешения, приведен на рис. 2. Основные ожидаемые результаты от их реализации:
  
• снижение бремени оплаты ЖКУ для населения должно переломить тенденцию опережающего роста расходов на ЖКУ относительно доходов домохозяйств;
• повышение качества ЖКУ приведет к установлению более жестких требований к предоставляемым услугам, в том числе к четкому определению: какие услуги являются необходимыми для той или иной группы потребителей;
• совершенствование системы социальной поддержки позволит повысить эффективность существующих средств поддержки населения;
• обеспечение роста доходов населения будет способствовать повышению его платежеспособности;
• общее снижение социальной напряженности позволит в целом повысить эффективность мер по социальной поддержке населения.
      Кроме того, успешное решение указанных задач невозможно осуществить без целеустремленных усилий федерального центра, региональных и муниципальных властей. Особенно актуальны указанные проблемы для северных районов, ряда регионов Сибири и Дальнего востока.
      Таким образом, помимо целей и задач развития коммунальной инфраструктуры, органам власти при управлении коммунальным комплексом необходимо акцентировать свое внимание на решении проблем платежеспособности и социальной защиты населения, поскольку модернизация и развитие коммунального комплекса - не самоцель, а существенный элемент государственной политики, направленной на повышение уровня жизни населения Российской Федерации.