Реформа электроэнергетики в целом и пакет определяющих ее законов в частности вызывают интерес общественности, в том числе экономистов. Данная статья представляет собой попытку комплексно проанализировать экономическую эффективность федерального закона № 35 <эОб электроэнергетике>. Уникальность этого закона заключается в том, что он конституирует не уже сложившиеся, но только зарождающиеся отношения, которые представляют собой масштабное институциональное изменение.     Мы полагаем, что используемая нами методология экономического анализа нормативных актов может быть с успехом применена при анализе вариантов дополнений и изменений к существующей нормативной базе отрасли с точки зрения их экономической эффективности.

    В силу того что одним из важнейших параметров эффективности модели реформирования электроэнергетики является создание в отрасли системы отношений, способствующей привлечению инвестиций, нормативная часть реформы призвана закрепить прозрачную систему отношений, предполагающую рост экономической эффективности функционирования отрасли. Однако на возможные варианты решения накладывались объективные ограничения. Дело в том, что электроэнергетика является базовой инфраструктурной отраслью: поддержание в отрасли необходимого уровня системной надежности в данном случае не лозунг, а одно из важнейших условий эффективного функционирования экономики страны. Системная надежность применительно к электроэнергетике рассматривается как строго операциональное понятие, включающее в себя набор конкретных параметров.
    Анализ экономической эффективности закона <эОб электроэнергетике> предполагает наличие критерия оценки. Экономически эффективным мы будем считать закон, положительно влияющий на расширение возможностей ведения хозяйственной деятельности, ведущее к росту производства стоимости, максимизации создаваемого богатства в масштабах национальной экономики. Соответственно, экономически неэффективным признается закон, ухудшающий возможности оптимизации использования ресурсов, поощряющий непроизводительную перераспределительную активность каких-либо заинтересованных групп, отражающий не всеобщую заинтересованность в развитии национальной экономики, а частный интерес будущего получателя выигрыша (от своего положения в системе государственной власти, наличия административных ресурсов, возможности влиять на формирование законодательной базы и т. д.).
    Экономическая эффективность закона на качественном уровне оценивается по следующим параметрам:

• влияние на экономическую эффективность функционирования отрасли и экономики страны;
• влияние на инвестиционную привлекательность отрасли;
• издержки внедрения закона.
      Экономистам свойственно при оценке эффективности того или иного явления задаваться вопросом: <эМогло ли быть лучше?> В этой связи необходимо отметить, что мы рассматриваем только реально осуществимые альтернативы. В условиях формирования в России гражданского общества вполне логично, что закон <эОб электроэнергетике> стал предметом пристального общественного внимания уже на начальной стадии обсуждения, а его принятие стало результатом компромисса, что, безусловно, повлияло на первоначальную логическую стройность законопроекта. Однако нельзя утверждать, что в результате корректив, внесенных на стадии обсуждения и согласования, закон стал менее эффективным. Во-первых, данный закон устанавливает правовые основы экономических отношений в электроэнергетике, а во-вторых, он должен быть принимаемым, то есть соответствовать балансу общественных интересов.
  

      Экономическая эффективность модели, зафиксированной законом
      Итак, под экономической эффективностью нормативного акта понимается степень соответствия того поведения экономических субъектов, которое предписывается и поощряется данным актом, задаче максимизации стоимости и эффективного распределения ресурсов. Существующие методики проведения такого рода анализа предполагают значительный объем узкоспециальных рассуждений, поэтому здесь мы проведем лишь общий анализ, в рамках которого определим качественные изменения экономического поведения различных групп субъектов закона.
      В таблице показано, как изменение <эправил игры> влияет, через изменение структуры стимулов, на цели и принципы работы экономических агентов в различных сегментах отрасли. На первый взгляд все сводится к перераспределению сфер влияния между государственным и частным бизнесом. Однако в данном случае речь идет о перераспределении не конечного дохода, но полномочий, способствующем более эффективному использованию ресурсов и росту производства стоимости.
  

  	Государственные органы контроля	Производство	Диспетчеризация	Транспортировка	Сбыт	Потребление
  Старая система	Установление тарифов по принципу экономически обоснованных затрат: каков расход, таков и тариф	Стремление к повышению "экономически обоснованных" затрат, не зависящих от эффективности производства	Поддержание системной надежности безотносительно экономической эффективности деятельности	Дискриминация субъектов по доступу к сетям на региональном уровне; стоимость транспортировки и активов по транспортировке разделить невозможно	Обеспечение максимальной собираемости платежей за электроэнергию	Перекрестное субсидирование не обеспечивает эффективное использование электроэнергии и приводит к ее излишнему потреблению
  Изменения в структуре стимулов в новой системе	Антимонопольный контроль, контроль за соблюдением "правил игры"	Новая цель-прибыль; в условиях конкурентного рынка , чем ниже цена, тем выше вероятность продажи энергии (напомним, что энергия не запасается и не хранится); прямые стимулы к снижению затрат	помимо системной надежности и контроля со стороны государства, действия диспетчера должны быть экономически обоснованы; экономическая обоснованность действий диспетчеров находится под "контролем рынка";	Недискриминационный доступ, прозрачность формирования цен на услуги с возможностью выделения инвестиционной составляющей	Возможность гибкого подхода к различным категориям потребителей: социальные группы, промышленные потребители и т. д. Условие выживания - предоставление общественно-необходимых услуг по конкурентным ценам (специализация, работа на эффекте масштаба и т. д.)	Внедрение новых технологий планирования потребления электроэнергии; энергосберегающих технологий. Жилой сектор: дооценка ресурса - снижение избыточного потребления вследствие более точного планирования - как собственного, так и нагрузки на систему

      Старая модель отношений в отрасли стимулировала субъектов к непроизводительным затратам. В новой модели:
  

• производители электроэнергии стремятся к снижению затрат (оптимизации структуры затрат, в частности структуры загрузки, и т. д.), поскольку объекты генерации, которые принадлежат частному бизнесу, в условиях конкурентного рынка становятся средством извлечения прибыли (чем ниже цена, тем больше вероятность продать энергию, поскольку она не запасается и не хранится);
• промышленные потребители заинтересованы в более точном планировании собственного потребления, т. е. в снижении непроизводительных затрат электроэнергии и нагрузки на ЕЭС в случае ошибок в планировании;
• население также стремится к снижению избыточного потребления;
• условием <эвыживания> сбытовых организаций становится востребованность их услуг, что предполагает специализацию, повышение качества услуг и конкурентоспособные цены;
• диспетчеризация и передача в условиях конкурентного рынка хотя и сохраняют монопольный статус, но подвергаются как государственному регулированию, так и контролю <эснизу>. Например, решение диспетчера о загрузке/разгрузке того или иного объекта генерации должно быть обосновано уже не только технологически, но и экономически; в противном случае сторона, понесшая ущерб, потребует его возмещения. Повышение прозрачности ценообразования на услуги по передаче представляет собой снижение асимметрии информации, используемой экономическими агентами при принятии решений по поводу обмена. Асимметрия свидетельствует о неравной переговорной силе сторон, что ведет к установлению цены сделки, отличной от рыночной, и соответственно к снижению эффективности использования ресурсов.
      Таким образом, можно утверждать, что новая система отношений предполагает качественный рост экономической эффективности функционирования отрасли.
      Некоторые специалисты настаивают на том, что сетевое хозяйство также необходимо приватизировать. Однако присутствие государства на рынке не только в качестве арбитра, но и в качестве игрока оправдано в том случае, если это нужно для реализации стратегических общенациональных целей и задач, решение которых невыгодно игрокам по отдельности, но необходимо для страны в целом. Все рассуждения об избыточной либо недостаточной роли государства представляются нам беспочвенными в отрыве от анализа собственно экономической эффективности его участия. Оставляя на рассмотрение профильных специалистов вопрос о том, как приватизация сетевого хозяйства повлияет на поддержание системной надежности, рассмотрим экономические последствия такого шага. Очевидно, что основной целью частных сетевых компаний будет извлечение прибыли. При этом:
  
• государственным органам контроля потребуются значительные ресурсы для пресечения сговоров между сетевыми и энергосбытовыми компаниями, ведущих к ограничению конкуренции и завышению цен, для проверки экономической обоснованности тарифообразующих затрат частных сетевых компаний, для контроля за качеством обслуживания сетей и т. д.;
• заинтересованность игроков в сговорах будет достаточно высокой;
• снова возникнет ситуация с непрозрачностью ценообразования и искажением ценовых сигналов. Естественно-монопольные виды деятельности, остающиеся под контролем государства, в новых условиях получают мощный стимул к экономически эффективному ведению деятельности (в рамках, не представляющих угрозы для поддержания системной надежности): контроль <эснизу>, со стороны участников рынка за качеством предоставления услуг и формированием на них цен.
      Итак, мы показали эффективность целевой модели. Однако эта модель должна быть реализуемой. В рыночной экономике проведение реформ представляет собой процесс интерактивного взаимодействия регулятора (государства) и субъектов регулирования (экономических агентов). Если экономические агенты оценивают достоверность обещаний регулятора (государства) как низкую, то эти обещания не влияют должным (планировавшимся регулятором) образом на структуру их стимулов и экономическое поведение. Если, к примеру, регулятор снижает ставку подоходного налога, призывая бизнесменов <эвыйти из тени>, а бизнесмены думают: <эВыйдем из тени - и прямиком за решетку>, - снижение ставки не даст ожидаемого результата (экономического эффекта). Поскольку одним из важнейших параметров эффективности модели реформирования электроэнергетики должно стать привлечение в отрасль инвестиций, нормативная база реформы призвана продемонстрировать потенциальным инвесторам не только гипотетическую возможность получения экономической выгоды и прозрачную систему отношений в новых условиях, но и достоверность обещаний регулятора.
  

      Достоверность обещаний
      Итак, важнейшим критерием реализуемости мер государственного регулирования экономики является положительная оценка экономическими агентами достоверности обещаний. По нашему мнению, закон справился с решением данной задачи на должном уровне. Простой фиксации основных принципов реформы независимо от наполнения было бы явно недостаточно. Эти принципы должны задавать вектор преобразований таким образом, чтобы стимулировать потенциальных инвесторов к вхождению в отрасль, т. е. снизить их неопределенность относительно конструкции будущей (целевой) модели. Стратегические инвесторы незамедлительно отреагировали на принятие пакета законов об энергетике значительным повышением активности. Заметим, что стратегические инвесторы действуют только в условиях далекого горизонта планирования, что невозможно без высокой оценки достоверности обещаний. Общественная поддержка реформы, ее восприятие в целом не как эксперимента, <эочередного прожекта>, а как одного из приоритетных направлений государственного развития очевидны.
      Важным условием высокой оценки экономическими агентами достоверности обещаний нормативного акта является качество текста как знаковой конструкции, представляющей собой нормативную модель поведения. Если описание ситуаций, в которых субъект может, обязан или не должен совершать определенные действия, недостаточно полно и неоднозначно для понимания целевой аудитории, то высокие издержки интерпретации нормируемой ситуации негативно повлияют на горизонт планирования агентами своей деятельности. Проблема перевода терминов исходного текста в термины, понятные лицам, чье поведение нормируется, решена в законе путем помещения отдельной статьи, в которой даются определения основных понятий. Введение строгой системы понятий значительно снижает издержки идентификации ситуации, определяемой нормативным актом; некоторые важные понятия в данном законопроекте впервые получили полноправный юридический статус. Помимо прочего, в период широкомасштабной трансформации отрасли возникают процессы, которые не были зафиксированы в прежней системе. Например, для создания конкурентного рынка электроэнергии потребовалось определить само понятие конкурентного рынка, которого никогда не было в отраслевой нормативной базе электроэнергетической отрасли.
  

      Издержки внедрения закона
      Система отношений, нормы, предписания и т. п., регламентированные законом, могут способствовать максимизации стоимости, однако эффективность и реализуемость самого закона окажутся под вопросом, если его конструкция предполагает существенные изменения в нормативных актах аналогичного и более высокого уровней.
      Классическая проблема, возникающая при принятии любого нового закона, регулирующего определенную отрасль экономики, - необходимость его встраивания в существующую систему общего права. Это нужно для минимизации изменений общеправового характера, которые могут затронуть процессы, напрямую не относящиеся к отрасли. Федеральный закон <эОб электроэнергетике> с такой задачей справился: все основные процедуры (<эраспаковка> АО-энерго, создание инфраструктуры) полностью вписываются в существующую систему <экорпоративного> права. Принятие закона закрыло лишь те <эдыры> в правовом поле электроэнергетической отрасли, которые прямо противоречили существующей нормативной базе и основным принципам реформы.
      Ранее нормативное отраслевое регулирование в электроэнергетике базировалось, как правило, на локальных нормативных актах отраслевых министерств и ведомств либо на законах и подзаконных актах, которые регулировали отдельные отраслевые процедуры. При этом общая отраслевая конструкция удерживалась по принципу <этак исторически сложилось>. К примеру, предметом правового регулирования § 6 главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации является исключительно узкая сфера отношений между энергоснабжающими организациями и конечными потребителями энергии, тогда как к иным специфическим видам правоотношений в электроэнергетике, связанным с куплей/продажей в рамках оптового рынка, передачей энергии, оказанием услуг общесистемного характера и др., положения указанных статей Гражданского кодекса фактически не применимы. Отдельные федеральные законы, регулирующие отношения в сфере электроэнергетики (<эО государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации>, <эО естественных монополиях>, <эОб особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса>, <эОб энергосбережении>, <эОб особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации ''Единая энергетическая система России'' и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящимися в федеральной собственности>, <эО лицензировании отдельных видов деятельности>), определяют частные вопросы отношений в отрасли, такие как ценообразование, лицензирование отдельных видов деятельности, особенности банкротства энергокомпаний, особенности обращения акций организаций электроэнергетики, но не дают представления о системе хозяйственных отношений на рынке электроэнергии, участниках рынка, их правах и ответственности, системе управления технологической инфраструктурой рынка и т. д.
      Действие положений указанных актов в отсутствие системного понимания сущности отношений в энергетическом секторе предполагает произвольное выборочное применение норм соответствующих федеральных законов. Однако в силу технологической специфики отрасли системность нормативной базы правоотношений в отрасли является обязательным условием ее бесперебойного функционирования. Под технологической спецификой мы понимаем не только физические особенности обращения электроэнергии как товара (электроэнергия потребляется непосредственно в момент производства и не подлежит складированию; кроме того, несоответствие свойств электроэнергии стандартным параметрам качества и надежности может привести к возникновению аварийных ситуаций), но и наличие единой технологической инфраструктуры, созданной специально для организованного управления технологическими режимами работы отрасли и потоками энергии (единая национальная электрическая сеть и система оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике).
      Технологическая специфика электроэнергетики обуславливает необходимость особой системы оборота электроэнергии как товара и наличие институционально организованных сфер ее купли/продажи: оптового и розничных рынков. Единая система управления технологическими режимами работы отрасли и потоками энергии, обусловленная бесперебойным функционированием электроэнергетики, не допускает произвольного заключения сделок в сфере купли/продажи энергии и оказания сопутствующих услуг, требуя от юридических и физических лиц соблюдения единых правил осуществления хозяйственной деятельности в сфере оборота энергии, ограничивающих свободу договора в соответствии со ст. 421 Гражданского кодекса Российской Федерации.
      В периоды глобальных изменений как перед разработчиками законов, так и перед их исполнителями встают совершенно новые специфические проблемы, не имевшие аналогов в прежней системе. Основные сложности этого процесса- преодоление инерционности субъектов во всех ее проявлениях и недостаточность новых знаний при форсировании сроков преобразований - порождают неопределенность новых форм хозяйствования в отрасли. На практике это означает, что в течение некоторого времени закон и реальность не будут соответствовать друг другу независимо от профессиональных и этических качеств лиц, управляющих процессом преобразований или непосредственно функционирующих в отрасли. Необходимо время на <эпритирку> - привыкание, обучение, воспитание и выработку определенных качеств у всех участников процесса.
      Таким образом, мы приходим к возможности переоценки активов в электроэнергетике - как производственных фондов для выработки электроэнергии, так и непроизводственных фондов, например ее транспортировки.
      Неважно, сколько стоит электроэнергия. Главное - адекватная оценка стоимости электроэнергии как ресурса. В противном случае один ресурс перерасходуется, а другой - наоборот. В экономике нарушается баланс инвестиционного капитала, который должен приводить к экономическому росту. В случае, если по экономическим оценкам один из ресурсов заведомо проигрывает другому, субъекты не заинтересованы в расширении своей инвестиционной деятельности по отношению к этому ресурсу. Тем самым экономическая рента, получаемая от использования данного ресурса, размывается. В процессе проведения реформы происходит переоценка электроэнергии как ресурса в системе экономических отношений - в этом и есть прибавка стоимости! Реформа, которая предотвращает искажение ценовых сигналов в экономике, вызванное неверной оценкой стоимости электроэнергии, приводит к формированию у субъектов адекватных экономических стимулов.
      Итак, федеральный закон <эОб электроэнергетике>:
  

• зафиксировал новую систему отношений в электроэнергетике, предполагающую рост производимой стоимости, повышение эффективности распределения ресурсов;
• оказал положительное влияние на инвестиционную привлекательность отрасли, придав преобразованиям в электроэнергетике необходимую легитимность и убедив потенциальных инвесторов в привлекательности целевой модели, осуществимости и необратимости реформы;
• специфицировал понятийный аппарат отрасли.
      Сейчас, через год после принятия закона, можно сказать, что он получил высокую оценку участников рынка и потенциальных инвесторов. Началось изменение структуры отрасли: <эраспаковка> АО-энерго, методологическое оформление процедуры объединения энергоактивов, построение инфраструктурной основы отрасли. И наконец, появилась <эпервая ласточка> будущего конкурентного рынка электроэнергии - запущен сектор свободной торговли (так называемый рынок <5-15>).