Журнал "Энергорынок" # 9 за 2007 год

    Введение
    На протяжении всей новейшей истории России решения, принимаемые по самым разным поводам и направлениям и имеющие самые разные последствия, декларативно были направлены на улучшение жизни трудящихся. Не явились исключением "Правила функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики", утвержденные Правительством России, которые были приняты "в целях обеспечения устойчивого функционирования электроэнергетики, качественного и надежного снабжения потребителей электроэнергией". Впрочем, это неудивительно еще и по той причине, что примерно такая же задача определена практически во всех уставах организаций, имеющих отношение к электроэнергетической отрасли.
    В традиционном небалансе декларируемых целей и получаемых результатов - по принципу "получилось как всегда" - и происходит сегодня развитие рыночных отношений на потребительском (розничном) уровне.
    Журнал "ЭнергоРынок" неоднократно поднимал вопросы формирования розничных рынков: и до выхода Постановления Правительства № 530 "Об утверждении правил функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики" и после него. К сожалению, приходится констатировать, что изменений в организации энергоснабжения на розничном уровне в лучшую сторону не наблюдается. Более того, проблемы, существовавшие до 31 августа 2006 г., в течение текущего года только обострились.

    Гарантирующие поставщики до и после 1 января 2008 г.
    Основополагающим принципом повышения надежности являлось создание института гарантирующих поставщиков, формирование которого фактически свелось к констатации их существования де-юре. Можно ли говорить о повышении финансовой устойчивости нынешних сбытовых компаний - гарантирующих поставщиков и сетевых организаций при колоссальном комплексе проблем - как традиционных, так и вновь обретенных в результате реформирования, - о которых будет сказано ниже, по сравнению с финансовой устойчивостью бывших АО-энерго и других энергоснабжающих предприятий? Компания по продаже региональных энергосбытовых организаций, проходящая в настоящее время, показала их высокую рыночную стоимость, но это свидетельствует исключительно о большом интересе потенциальных покупателей к контролю над финансовыми потоками. Проявили ли интерес к этой собственности, к возможному контролю над деятельностью "сбытов" обычные потребители, ради улучшения энергоснабжения которых и создавались эти новообразования?
    Конкурсы на получение статуса гарантирующих поставщиков, проведение которых планировалось до конца текущего года, провалились, - и это можно оценивать только положительно, потому что опыта работы в этом направлении нет, и выстраивания "прозрачных", взаимонедискриминационных отношений между участниками розничных рынков пока не получается. В связи с этим изменения, внесенные в "Правила функционирования розничных рынков?", касающиеся сроков проведения конкурсов гарантирующих поставщиков, безусловно, своевременны. Тем не менее, возможно, в скором времени, точнее после 2008 г., необходимость проведения конкурсов в большинстве регионов отпадет за отсутствием конкурсантов: норму об обязательности получения гарантирующими поставщиками статуса субъекта оптового рынка никто не отменял. Возникает вопрос: кто же мешал получить этот заветный статус сотням энергосбытовых организаций, заявивших о себе как о гарантирующих поставщиках и включенных в реестр Федеральной службы по тарифам. Ответ очень простой - из старого анекдота про слона в зоопарке: "съисть то он съисть, да кто ж ему дасть?" Только фиксация групп точек поставки, учитывая необходимость оборудования их соответствующими приборами учета, в условиях, когда средства на их установку в тарифы традиционно не закладывались, с одной стороны, и ответственность за их установку определялась за другими участниками рынка - сетевыми организациями, с другой, представляет практически неразрешимую задачу, да еще и в такие сроки. Вообще-то, кто-нибудь посчитал, какова стоимость создания такой всероссийской системы учета, если только по новым границам РСК, судя по выступлениям специалистов РАО "ЕЭС России", необходимо было оснастить порядка 25 тыс. точек учета? А сколько таких точек необходимо оснастить тем самым сотням новых потенциальных участников оптового рынка, и какие средства на это необходимы, тем более что для них не менее актуально создание системы учета на нижних уровнях - для защиты своих интересов перед жилищными организациями? В то же время может ли работать какой-либо рынок без весов при принятии товара и без них же при его продаже миллионам мелких потребителей? Может быть, тем, кто разрабатывает, продвигает и утверждает этапность реформирования электроэнергетики, подумать об этой проблеме? Впрочем, если бы каким-то чудом всей этой массе гарантирующих поставщиков удалось выйти на оптовый рынок, то последствия данной ситуации для оптового рынка были бы катастрофическими.

    Оптовый рынок - розничные рынки? - граждане
    Как сегодня энергосбытовым организациям транслировать ценовые отклонения на оптовом рынке на потребителей розничных рынков, как определять отклонения стоимости, связанные с отклонениями фактических объемов потребления от договорных, как выстраивать отношения с потребителями при отсутствии правил коммерческого учета электроэнергии, как заставить потребителей, особенно жилищные организации, оборудовать многоквартирные дома общедомовыми приборами учета? В то же время продекларированная в апреле этого года стратегия перехода на свободные цены фактически за три года буквально с каждым днем обостряет эти проблемы.
    Основная причина создавшегося положения столь же традиционна для нашего общества. Разрыв между принятием Закона "Об электроэнергетике" и принятием "Правил функционирования розничного рынка?" - три с половиной года, в течение которых шли активные процессы реформирования электроэнергетики. Как промежуточное обострение ситуации - разделение предприятий по видам деятельности при отсутствии правовой основы их функционирования, последствия чего не урегулированы до сих пор. Эфемерная цель этого события - необходимость конкуренции сбытовых организаций опять же для того, чтобы потребителям жилось легче. И все-таки, кому же и как конкурировать на розничных рынках, господа? Ведь с 1 апреля 2006 г. тоже прошло немало времени, но может ли кто-нибудь привести пример такой конкуренции, в результате которой потребителям стало жить лучше?
    Подобная ситуация с нормативной базой и сегодня. В течение года не утвержден практически ни один из документов, предусмотренных "Правилами функционирования розничных рынков?", и сроки, обозначенные для этого, с самого начала вызывали недоумение у специалистов.
    В целом, все это накладывается на проблемы неурегулированности взаимоотношений с исполнителями коммунальных услуг, институт которых пока не сформирован. Можно и нужно говорить о том, что есть организации, получающие от жильцов многоквартирных домов плату за техническое обслуживание, которые, по сути, и должны нести ответственность за небаланс электроэнергии в этих домах, связанный с колоссальными потерями во внутридомовых сетях и с состоянием приборов учета. Но эта проблема имеет те же корни, что и капитальный ремонт многоквартирных домов и их инженерных коммуникаций и прочие многочисленные беды ЖКХ. Решение последних - это совсем другая тема, не менее сложная, чем проблемы розничных рынков электроэнергии.
    Много говорилось о проблеме перекрестного субсидирования, потому как очевидно, что без ее решения нельзя говорить не только о рыночных отношениях на уровне розницы, но и о нормальной деятельности энергетики в целом. Принятие Правительством РФ Постановления № 465 от 23.07.2007 г. и приказов Минпромэнерго РФ №№ 315 и 316 от 10.08.2007 г., направленных на ликвидацию перекрестного субсидирования, безусловно, есть событие положительное и долгожданное. Но и в этих документах речь идет о периоде 2007- 2010 гг., и дай Бог, чтобы это получилось, особенно учитывая необходимость участия в ликвидации перекрестного субсидирования региональных бюджетов. Тем не менее, каким же образом до реальных действий по ликвидации перекрестного субсидирования "жить" с ним в рыночных условиях? Уповать на "котловой метод" расчета стоимости услуг по передаче электроэнергии и загонять перекрестное субсидирование в стоимость этих услуг? (Там есть свои проблемы, которые только начали проявляться).
    Все вышеизложенное, в основном, касалось, проблем потенциальных конкурентов на розничных рынках, борьба которых за потребителя должна обеспечить ему качественное и надежное энергоснабжение, а может быть даже и снижение тарифов, хотя бы относительное.
    Проблемы, стоящие перед сетевыми компаниями, не менее остры и трудноразрешимы в нынешних рыночных нормативно-правовых условиях.

    Страсти при передаче
    В соответствии с п.п. 106-109 "Правил функционирования розничных рынков?" предусмотрена поставка электроэнергии покупателям (за исключением населения) по регулируемым и нерегулируемым ценам. Согласно п. 12 "Основ ценообразования?" при определении необходимой валовой выручки в целях установления регулируемых тарифов на электрическую энергию не учитываются результаты торговли электроэнергией по свободным (нерегулируемым) ценам. Тарифы на электроэнергию, в том числе на услуги по передаче электроэнергии, регулируются и пересматриваются не чаще одного раза в год. Сетевые компании, особенно работающие на низких уровнях напряжения, несут весьма существенные расходы на оплату потерь электроэнергии - порядка трети необходимой валовой выручки.
    Доля покупки электроэнергии по нерегулируемым ценам на оптовом рынке определена на I полугодие 2007 г. - 5 %, на II полугодие - 10 %, в 2008 г. - 15 % и дальше больше. Электроэнергия для населения реализуется по регулируемым ценам, а следовательно, для остальных покупателей, в том числе и на оплату потерь, доля покупки по нерегулируемым ценам существенно возрастает. Соответственно, у сетевой компании возникают дополнительные расходы на оплату потерь в текущем периоде. Далее - недостаток средств на плановые расходы со всеми вытекающими последствиями.
    Изменения, внесенные в "Методические указания по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке" приказом № 138-э/6 ФСТ от 31.07.2007 г., касающиеся "котлового метода" расчета платы за передачу электроэнергии и стоимости технологических потерь электроэнергии тоже не решают этой проблемы.
    "Правилами функционирования розничных рынков?" определены сроки оплаты услуг по передаче электроэнергии, оказываемых сетевыми организациями потребителям, и возможность ограничения режима потребления, связанная с неисполнением обязательств по их оплате.
    "Правилами недискриминационного доступа?" потребителями услуг по передаче признаны, в частности, энергосбытовые организации и гарантирующие поставщики. Но согласно ст. 38 ФЗ "Об электроэнергетике" запрещается ограничение режима потребления электроэнергии потребителям, не имеющим задолженности по оплате электроэнергии. Сетевая организация, вводя ограничения, обусловленные неплатежами сбытовой организации за передачу электроэнергии тем самым нарушает закон в отношении, "законопослушных" потребителей. Таким образом, сетевые организации могут воздействовать на недобросовестного партнера - сбытовую организацию только путем обращения в суд, а если неплательщик - гарантирующий поставщик, то с требованием лишения его этого статуса. Единственный источник существования сетевой организации - плата за услуги по передаче электроэнергии и, лишившись его, она обречена на финансовую несостоятельность, вплоть до банкротства. Оперативность действий судебных и административных органов в части взыскания неплатежей известна.

    Кто последний?
    Еще более острой эта проблема будет после введения "котлового метода", когда плату за свои услуги сетевая организация по большей части будет получать от смежной сетевой организации.
    Формально есть три варианта реализации "котлового метода", но все они, во-первых, не компенсируют указанного выше недостатка и, во-вторых, практика его применения говорит о наибольшей вероятности распределения средств за передачу электроэнергии сверху. Пример тому - реализация "котлового метода" в Кемеровской области.
    В числе положительных моментов модели "котел сверху" его авторы называют следующее:

• возможность интеграции смежных сетевых компаний вокруг РСК;
• концентрация денежных потоков в РСК, что облегчает привлечение кредитных средств;
• повышение надежности электроснабжения (без этой декларации, конечно, не обошлось);
• другие.
      Недостатки:
  
• не учитывается компенсация затрат РСК на передачу сверхнормативных потерь, возникающих в смежных сетевых компаниях;
• необходимость соблюдения требований технологического присоединения потребителям к сетям РСК и, как следствие, - необходимость заключения договоров аренды "последней мили" сетей смежной сетевой компании.
      Недостатки и положительные моменты не содержат только одного: интересов партнеров - смежных сетевых компаний. Но это, видимо, не имеет значения, так как очевидно другое - острое желание РСК в поглощении смежных сетевых компаний. Имея в своих руках такие рычаги, как концентрацию всех средств за передачу электроэнергии и фактическую безнаказанность за задержку (в лучшем случае) платежей, это желание вполне реализуемо.
      Из числа 12-ти регионов, в которых в текущем году реализован "котловой метод", в семи из них принят метод "сверху вниз", в трех - через сбыт, в одном регионе - "снизу вверх". Ростовская область пошла, как говорится, своим путем, имея две равновеликие организации: Донэнерго и Ростовэнерго.
      Реализация метода "сверху вниз", имеющего бесспорный приоритет, ведет за собой полную неопределенность в системе договоров: смежные сетевые и сбытовые организации заключают договоры о чем? Исключительно об исполнении требований по ограничению потребителей? Как быть с отмеченным недостатком о необходимости технологического присоединения? В итоге борьба за "котел" сводится к борьбе за деньги, за то, кто будет управлять "котлом-общаком". Можно говорить о многом, но очевидно только то, что подобные варианты служат не развитию, или хотя бы созданию возможности рыночных отношений, а все более жесткой монополизации розничных рынков электроэнергии.
      Упомянутые сверхнормативные потери в электрических сетях - это отдельная и, надо сказать, весьма печальная песня.
  

      Кто-то теряет, а кто-то находит
      Продекларированный еще в ФЗ-36 запрет совмещения видов деятельности, и, в перспективе - запрет одновременного владения имуществом, непосредственно используемым при деятельности по передаче электроэнергии и имущества, используемого при купле-продаже первой, поставил вопрос, на который до сих пор не прозвучал четкий ответ: что же такое имущество, используемое при сбытовой деятельности, которым нельзя владеть сетевой организации?
      Первоначально предполагалось, что это имущество, относящееся к системам учета и базы данных потребителей, но учет нужен и сетевой компании, а базы данных, естественно, должны передаваться сбытом в сетевые организации для контроля над законным присоединением тех или иных потребителей к электрическим сетям.
      Позже ответственность за учет и вовсе возложили на сетевые организации.
      В результате позиция многих сбытовых компаний сводится к абсолютно паразитическому направлению: сколько потребители, включая население, заплатили, столько электроэнергии они и получили, а все остальное - сверхнормативные потери, ответственность за которые ложится на сетевую организацию. Идеологи этой нормы говорят, что только сетевая компания должна отвечать за сверхнормативные потери, сводя их к прямым хищениям - "набросам" на электрические сети, особенно в сельской местности, возможным несанкционированным подключениям и т. д. Подобные вещи, к тому же происходящие при попустительстве сетевой организации, однозначно должны быть на ее же ответственности. Но как быть с полученной потребителями, но неоплаченной электроэнергией, кто должен отвечать за эту составляющую сверхнормативных потерь?
      Доля прямых хищений настолько ничтожна по сравнению с так называемыми "коммерческими" потерями, что говорить о них как об основной причине сверхнормативных потерь - несерьезно.
      Основные причины неплатежей или недоплатежей, особенно относящиеся к населению, к некрупным потребителям, могут и должны решаться только сбытовой организацией, имеющей договоры с потребителями, владеющей электроэнергией, заинтересованной в совершенствовании учета наряду с сетевой компанией, но способной прибегнуть к воздействиям на потребителей посредством грамотно составленных договоров.
      Конечно, синхронные действия сбытовой и сетевой организаций более эффективны, но это - вариант практически нереализуемый, в результате скоропостижного разделения предприятий по видам деятельности. На самом деле сетевая компания должна нести ответственность за технологические потери, возникающие в электрических сетях в соответствии с объективными законами физики и, конечно, за факты попустительства, несанкционированные подключения и т. д. Практически уже второй год Минпромэнерго ведет серьезную работу по нормированию потерь электроэнергии при ее передаче по электрическим сетям, и именно этот норматив технологических потерь, с учетом обязательности конкретных планов сокращения потерь, наиболее объективно оценивает "вклад" сетевых организаций в объем потерь электроэнергии в целом. Как известно, каждый должен отвечать за свою работу, за свои недоработки. К сожалению, существующая нормативно-правовая база функционирования розничных рынков электроэнергии не учитывает и это очевидное обстоятельство.
  

      Нет рынкам без лицензии!
      Еще одним крупным достижением на пути реформирования электроэнергетики является Положение о лицензировании деятельности по продаже электроэнергии гражданам. Соответствующие лицензии должны получить все энергосбытовые организации и гарантирующие поставщики, работающие с населением. Как это событие повысит надежность энергоснабжения того же населения, сказать сложно.
      Выдача лицензий на деятельность по продаже электроэнергии населению Федеральной службой по экологическому надзору, технологическому и атомному надзорам поставлена в зависимость от сертификации электрической энергии по показателям качества, осуществляемой сетевыми организациями, владеющими сетевым хозяйством на законных основаниях.
      Таким образом, вся система основывается на обязанности сетевой организации по сертификации электрической энергии, которая, будучи естественным монополистом в области услуг по передаче электроэнергии, получает неограниченное влияние на выбор энергосбытовой организации, работающей с гражданами, "присоединенными" к ее электрическим сетям, так как только от нее зависит то, кому предоставить сертификат, необходимый для получения лицензии. Более "рыночное" решение сложно даже представить. Учитывая то, что опять как всегда средства на проведение сертификации в тарифы на электроэнергию не закладываются, первое время вся деятельность по продаже электроэнергии населению в России стала незаконной предпринимательской деятельностью. Впрочем, и сейчас получение такой лицензии - большая проблема для любой сбытовой организации. (Без преувеличения, всему населению России надо снять шляпу перед руководителями сбытовых организаций, которые несмотря на то, в какое положение их поставило это замечательно рыночное нововведение, несмотря на уголовные дела за незаконную предпринимательскую деятельность, сохранило те самые надежность и бесперебойность энергоснабжения, ради которых у нас и принимаются столь выдающиеся решения).
  

      Заключение
      Подводя итог вышеизложенному, следует отметить следующее:
  

• постоянные разрывы в подготовке нормативно-правовой базы реформирования электроэнергетики со сроками проведения реформы;
• недостаточная синхронизация с процессами реформирования ЖКХ;
• игнорирование реальной социально-экономической ситуации в разных регионах;
• постоянное стремление выполнить этапы реформирования, в первую очередь - розничного рынка, без анализа сделанного и без анализа последствий.
      Эти и многие другие причины, которые не затронуты автором в данном материале, еще достаточно долго будут камнем преткновения, не позволяя формированию нормальных, цивилизованных рыночных отношений на уровне розничных рынков электроэнергии, а люди, работающие в энергетике, независимо от организационно-правовых форм предприятий, их размера и статуса, также долго будут обеспечивать надежное и бесперебойное энергоснабжение не благодаря, а вопреки?